Min glæde var stor, da Bistandsloven i 1974 blev vedtaget. Nu skulle de socialt udsatte klienter i Danmark hjælpes effektivt gennem et enstrenget system. Det skulle være slut med, at en klient med mangeartede og komplekse problemer selv skulle finde rundt i "lovjunglen" (som i parentes bemærket på den tid var en "pixiudgave light" i forhold til de nugældende sociale love) og løbe spidsrod gennem "systemerne".

I døren til Socialforvaltningen stod "Din sagsbehandler" og tog den sociale klient ved hånden og påtog sig ansvaret for at anlægge et helhedssyn på klientens problemer og gennem relevante ekspertvurderinger sikre den nødvendige hjælp til klienten og dennes familie.

Ved Bistandslovens ikrafttræden i 1976 havde arbejdsløsheden bidt sig fast, og et stort antal danskere fik af den grund behov for forsørgelse. Den del, der ikke var medlemmer af en A-kasse, måtte søge kontanthjælp og blev her mødt af det nye enstrengede system, der stod parat til at hjælpe med alt fra "vugge til urne".

Det er dog næppe hele forklaringen på, at de gode intentioner i Bistandsloven ikke kom til deres fulde ret, men mange har ment, at det var en væsentlig årsag til, at de klienter, der havde (tunge) sociale problemer – udover behov for forsørgelse på grund af ledighed – druknede i systemet. De fik dermed ikke den nødvendige hjælp til at overvinde problemerne, men blev i stedet hængende i et forsørgelses- og hjælpesystem, der fastholdt dem som afhængige klienter.

I takt med ændringer i familie- og andre sociale strukturer fandt Folketinget det derfor efterhånden nødvendigt at foretage et paradigmeskift, som bl.a. skulle indebære et fokus på arbejdsmarked i stedet for familie og en skarpere sondring mellem forsørgelsesproblemer og omsorgsproblemer.

Afskaffelse af Bistandsloven og paradigmeskift

Min optimisme spirede derfor i 1998, hvor Bistandsloven blev erstattet med tre nye love med fokus på forsørgelse (Aktivloven), social indsats og omsorg (Serviceloven) og regler for (god) sagsbehandling (Retssikkerhedsloven).

Retssikkerhedsloven fremhævede betydningen af retssikkerhed og ordentlighed under borgerens møde med kommunen og det er i Retssikkerhedsloven, man kan finde generelle regler om kommunens forpligtelser under en sags behandling.

Det blev således lovfæstet, at det er kommunens pligt at sikre, at en sag oplyses tilstrækkeligt, at en sag behandles så hurtigt som muligt, at det hurtigt afklares, om der er behov for vedvarende hjælp, og at det er kommunens ansvar, at klientens behov vurderes i forhold til hele den sociale lovgivning. 

Det er værd at bemærke, at det på Socialministeriets kurser dengang blev fremhævet, at det naturligvis er kommunens opgave at sikre de nødvendige overgange mellem forskellige sektorer. I undervisningsmaterialet blev det vist ved, at kommunen mellem de forskellige "søjler" skulle spænde et sikkerhedsnet op, så klienten ikke faldt helt ned mellem søjlerne for så at skulle kravle op ad den næste.

I dag taler vi om "siloer", men princippet er det samme. Det er – og har altid været – kommunens opgave at skabe sammenhæng for borgeren.  

Gennem årene er der indført en lang række yderligere proceskrav, bl.a. krav om, at kommunen i en del tilfælde skal eller bør udarbejde en plan for den indsats, der sættes i værk over for den sociale klient ud fra den tanke, at en eksplicit skriftliggørelse af de mål, der skal arbejdes efter i den sociale indsats, i sig selv kan bidrage til en sikring af et bedre resultat. Ankepraksis og diverse undersøgelser har dog vist, at der har været betydelige vanskeligheder med at få kommunerne til at overholde og efterleve mange af disse procesregler. 

Én plan – en helhedsorienteret plan

På den baggrund er det måske ikke så mærkeligt, hvis vi er nogle stykker, der er en lille smule tilbageholdende i vores forventninger til reglerne om en helhedsorienteret plan (herefter én plan).

Den tøven, jeg kan have i min entusiasme, hænger dog ikke kun sammen med de erfaringer, der er med hensyn til kommunernes manglende overholdelse af de hidtil gældende regler om planer.

En mindst lige så stor betænkelighed hænger sammen med digitaliseringen og de muligheder og risici, der er forbundet med den lethed, hvormed der i dag kan indsamles, behandles og udveksles oplysninger om borgeren. Da respekten for – og den dybere betydning af – tavshedspligten samtidig gennem de senere år har været kraftigt aftagende både lovgivningsmæssigt og i praksis, forstærkes betænkeligheden betragteligt.

Lad det dog være sagt med det samme: Jeg er fuldstændig enig i, at der i de sociale sager er et meget stort og uopfyldt behov for, at det er kommunen, der: 

• tager ansvaret for at kende hele den sociale lovgivning
• sikrer, at relevante eksperter inddrages under sagsbehandlingen
• forestår sagsbehandlingen på en måde, så klienten ikke selv skal løbe forvirret rundt for at finde hjælp
• under sagsbehandlingen initierer nødvendige udredninger og undersøgelser
• sørger for at anvise den rette indsats
• sørger for, at indsatser rent faktisk udføres og at de hænger sammen.

Forudsætninger og risici

Set i lyset af de hidtidige erfaringer og de mange undersøgelser, der til stadighed afdækker de store vanskeligheder, kommunerne har i forhold til at træffe korrekte afgørelser og overholde garantiforskrifter og andre proceskrav, er det svært at forestille sig, at en lovændring, der giver mulighed for at samle flere indsatser/planer i en plan, nu endelig skulle kunne få kommunerne til at tage det ansvar på sig, som de har haft i årtier. Jeg vil dog være den første til at håbe.

MEN mit håb skal ledsages af en advarsel i forhold til de risici, der kan være forbundet med, at mangeartede problemstillinger og hjælpebehov samles i en plan.

Samkøring af oplysninger

Helt overordnet kan reglen om én plan kun virke, hvis kommunen har tilladelse til at samkøre en række oplysninger om borgerne med henblik på at identificere lovens målgruppe, som er "personer med komplekse og sammensatte problemer, hvor der kan eller skal udarbejdes flere planer for indsatserne, og hvor der er et koordineringsbehov forbundet hermed." Uden at male fanden på væggen kan de fleste nok se, hvilke risici for fejl og misbrug dette frembyder.

Samtykke

Som alle sikkert er klar over, kan der kun udarbejdes én plan, hvis borgeren samtykker. Det lyder egentlig så enkelt, at bare den, der har behov for hjælpen, selv samtykker, så er de værste retssikkerhedsbetænkeligheder ryddet af vejen.

Det kan lyde meget besnærende, at det hele bliver samlet i én plan, og at indsatsen derved kommer til at hænge bedre sammen – og hvem ville sige nej tak til det, men det er en forkert præmis at bede om samtykke på. Det retssikkerhedsmæssigt interessante for borgeren er jo den bagvedliggende udveksling af oplysninger, og her er spørgsmålet, om borgeren (og for den sags skyld kommunen) til fulde kan overskue konsekvenserne af denne udveksling og spredning af borgerens mest fortrolige og private oplysninger.

Her kan det være på sin plads at fremhæve, at de områder og love, der kan inddrages i én plan både omfatter ansøgningssager og pligtsager, ligesom der både kan være tale om hjælp til forsørgelse og en social indsats i forhold til nogle af de mest private og tunge vanskeligheder, som en borger kan have. Herudover er det også tilladt i planen at inddrage andre myndigheders indsatser, hvilket naturligvis medfører endnu større retssikkerhedsmæssige problemstillinger.

Helt klart er det i hvert fald, at det stiller betragtelige krav til indhentelsen af samtykket – krav, hvor en gedigen forståelse af de forvaltningsretlige grundprincipper om hjemmel, saglighed og proportionalitet er helt afgørende. Og så er vi jo desværre tilbage ved de erfaringer, vi har så rigeligt af, at det ikke just er den viden og forståelse, der tynger i den kommunale sagsbehandling.

Nedbrydning af siloer

Ved lanceringen af loven har det lydt som om, at muligheden for at samle indsatser i én plan i sig selv afskaffer "siloer", men det er naturligvis ikke sådan, at sektorer og de love, der styrer deres opgaver, afskaffes. Man fristes til at sige snarere tværtimod, idet det meget klart fremhæves, at de krav, der er til indholdet i "sektorplanen" naturligvis også gælder, når planen samles med andre indsatser i én plan.

Jeg kan blive meget træt, når glæden over én plan tager overhånd, og man må lægge ører til, at nu "bliver der ligesom én, der står for hele indsatsen". Vi lever i et højt specialiseret samfund, hvor vi forventer, at ydelser og indsatser gives på baggrund af den bedste og nyeste viden. Så uanset, hvad man vil kalde det, er der behov for, at der er en tilstrækkelig viden hos de ansatte, der skal indsamle og analysere oplysninger og på den baggrund træffe afgørelser om klientens behov og rettigheder – og herefter opstille mål for udførelsen. Det betyder, at kompetent faglig viden og sektoransvar må bestå.

Jeg er fx ret overbevist om, at en patient hellere vil blive kørt lidt rundt på sygehuset end risikere, at det er en børnelæge, der skal fjerne en tumor i hjernen.

Magtfordrejning og magtfuldkommenhed

Afslutningsvis vil jeg ikke undlade at erindre om, at der altid er grund til at forholde sig til de farer, der kan være forbundet med det magtforhold, der er mellem en klient og en kommune.

Hvis man tager magtfordrejningslæren alvorligt, vil man vide, at der altid er en fare for, at den, der har magten, kan komme til at (mis)bruge den til at træffe afgørelser på usagligt og måske helt ulovligt grundlag. Kommunen kan mere eller mindre bevidst komme til at lægge vægt på usaglige kriterier og/eller oplysninger og på den måde fx presse klienten til at afgive flere oplysninger end nødvendigt, indgå i indsatser, fordi klienten ikke "tør" andet eller sige ja tak til andre undersøgelser eller tiltag, der ikke har hjemmel i loven. 

Mit håb

På trods af alle disse overvejelser håber jeg, at én plan kan blive til gavn for de mange sociale klienter, der har så hårdt brug for, at kommunen sikrer en afpasset, målrettet og nyttig indsats for dem.