Helhed som politisk projekt
I oktober 2018 kom et nyt udspil fra regeringen "Sammen med borgeren". Udspillet udgør en del af Sammenhængsreformen, der har til formål at skabe sammenhæng på tværs af de store velfærdsområder. Netop nu går de politiske partier i gang med at drøfte en række principper, der skal samle indsatser fra en række love på beskæftigelses-, sundheds-, social- og undervisningsområdet hen i mod en ny hovedlov, der har til formål at forbedre sammenhængen på tværs.

Set i lyset af den store gruppe arbejdsløse, som har en lang række sociale og sundhedsmæssige problemer ud over deres arbejdsløshed, er det en både tiltrængt og nødvendig orientering mod, hvad der giver mening for denne gruppe udsatte borgere. 

Det fornyede fokus på helhedsorientering er dog ikke noget nyt. Flere af de forudgående reformer på beskæftigelsesområdet har sat det helhedsorienterede på den politiske dagsorden. Både kontanthjælpsreformen (2013) og reformen af førtidspension og fleksjob (2012) rummede elementer, der reintroducerer det helhedsorienterede. Den konkrete udmøntning af det helhedsorienterede er bl.a. sket i form af koordinerende sagsbehandler og rehabiliteringsteams, der - sammensat på tværs af beskæftigelse, social og sundhed (samt uddannelse, hvis det er relevant) - indstiller borgere til førtidspension, fleksjob og ressourceforløb.

I regeringens seneste udspil bliver der lagt op til, at rehabiliteringsteamene ikke blot kan indstille, men også træffe afgørelse om indsatser på tværs af social, sundhed og beskæftigelse. Der er dog fortsat udfordringer forbundet med rehabiliteringsteamenes arbejde: Hvad er tilstrækkelig dokumentation? Hvordan forhandles der mellem aktørerne på møderne? Hvordan sikres økonomien til de helhedsorienterede indsatser? Hvordan sikres overlevering af viden til og fra møderne til de fagligt ansvarlige medarbejdere? Kan disse møder reelt være borgerinddragende og hvordan? Disse og andre spørgsmål er nødvendige at stille, reflektere over og søge svar på, hvis rehabiliteringsteamene også fremadrettet skal stå centralt i arbejdet for at løfte en helhedsorienteret tilgang i kommunerne.

Hvad er helhedsorientering?
Helhedsorienteringen har rødder i en klassisk socialfaglig tilgang. En faglighed, der bl.a. bliver baseret på helhedssyn og en forståelse af sociale problemer, som inddrager eventuelle bagvedliggende årsager. Helhedsorienteringen på det beskæftigelsespolitiske område markerer et delvist brud med det tidligere ensidige fokus på beskæftigelse, som vi fx så i forbindelse med oprettelse af jobcentrene ved strukturreformen i 2007.

Fra politisk side var ønsket dengang at skubbe implementeringen i en mere entydig 'work-first'-retning. Kommunerne lænede sig på det tidspunkt i højere grad op ad en human kapital- og social integrations-tilgang. En tilgang, som bl.a. abonnerede på et mere klassisk helhedssyn. Allerede forud for jobcentrenes oprettelse var der kritik af, at opdelingen mellem ydelser, social indsats og jobcentre kunne spænde ben for en helhedsorienteret indsats for nogle borgere.  Selv om borgerne (både de forsikrede dagpengemodtagere og de ikke forsikrede kontanthjælpsmodtagere) skulle gå ind ad 'en indgang' i jobcenteret, stod det klart, at særligt de ikke-arbejdsmarkedsparate borgere risikerede at komme til at løbe spidsrod mellem de kommunale forvaltninger.

Den aktuelle orientering mod mere helhedsorientering kan ses som resultat af, at kritikken var rimelig, og at der er brug for at kunne håndtere denne gruppe borgere bedre på det social- og beskæftigelsespolitiske område. En yderligere aktualisering af dette er, at der de seneste 10-15 år er sket en gradvis udvidelse af målgruppen for den aktive beskæftigelsespolitik.  Det er en udvikling, som ikke alene har fundet sted i Danmark, men som vi har set i en række af de lande, der har implementeret en aktiv politik på området. Det betyder, at gruppen af borgere, som politikken rettes imod i dag, har langt flere og mere komplekse problemer end tidligere. Det understreger behovet for en mere helhedsorienteret tilgang.

Sanktioner og de værdigt trængende
Samtidig med de aktuelle toner om helhedsorientering er der netop indgået en politisk aftale, der forenkler sanktionsreglerne. Igennem de senere år har de politiske vinde, der blæser i retning af helhedsorientering, haft følgeskab af vinde, der rummer økonomiske incitamenter og sanktioner. Frem for en tilbagevenden til en klassisk socialpolitisk tilgang til udsatte borgere, er der derfor snarere tale om en udvidet forståelse af beskæftigelsespolitikkens opgaver. En forståelse, hvor en styrket helhedsorientering skal gå hånd i hånd med den sanktionstænkning, som fra starten har udgjort et centralt element i den aktive beskæftigelsespolitik.

I aftalen om forenkling af sanktionsreglerne bliver det understreget, at der fortsat skal tages hensyn til udsatte borgere. Denne gruppe borgere skal ikke 'rammes uhensigtsmæssigt' af de nye regler. Det er der i og for sig intet nyt i. Sanktionspolitikken har altid været rettet mod borgere, hvis rådighed forventedes at blive skærpet. I praksis ser det dog knapt så enkelt ud.

Kategoriseringen af kontanthjælpsmodtagere har ændret sig massivt over de seneste 10-15 år. Med kontanthjælpsreformen ophørte muligheden for at kategorisere borgere som midlertidigt passive. Efter 2013 var alle kontanthjælpsmodtagere pr. definition som minimum parate til en aktivitet. Regeringen har på det seneste foreslået at om-kategorisere de mere end 20.000 aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, så de fremadrettet skal rummes i gruppen af jobparate. Udviklingen af kategoriseringssystemer igennem historien har altid kunnet fortælle en meget interessant historie om, hvem der defineres som værdigt trængende på et givet tidspunkt. Kategoriseringerne har afgørende betydning for den praksis, der finder sted i den velfærdsstatslige frontlinje og for hvem, der defineres som 'udsatte borgere' og dermed enten mødes af sanktions- eller helhedsorienterede tilgange.

Potentialet i at lytte til borgeren
Der er efterhånden solid videnskabelig belæg for, at relationen mellem borger og frontlinjemedarbejder har afgørende betydning for, om indsatserne har positive beskæftigelseseffekter. Vi ved også, at borgerens egen oplevelse af indsatsens meningsfuldhed er vigtig, og at det har stor betydning, at borgeren er aktiv medproducent i sit eget forløb. Men det er ikke altid, at beskæftigelsesindsatsen giver mening set fra et borgerperspektiv.

 
Aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere har brug for kompetent rådgivning til at navigere i et ofte uoverskueligt og komplekst kommunalt system. Der har i en årrække især været fokus på effektivitet og retssikkerhed i form af en ligeværdig behandling af borgere. Parallelt ser vi et fornyet fokus på responsivitet, altså at hjælp, rådgivning og indsatser afpasses den enkelte borgers ønsker og behov, og respekt, hvor ordenligheden sættes centralt. Værdier som effektivitet, ligeværdighed, responsivitet og respekt må til stadighed afbalanceres i den velfærdsstatslige frontlinje. Det interessante i den sammenhæng er, at en styrkelse af værdier som responsivitet og respekt ser ud til at have positive effekter i arbejdet for at støtte de mest udsatte borgere i deres bestræbelser på at blive en del af arbejdsmarkedsfælleskabet.

I de seneste år har forskningen i stigende grad haft fokus på potentialerne ved samskabelse, hvor borgeren mere aktivt bliver forsøgt inddraget og givet ejerskab. Det er en tilgang til problemløsning i velfærdssektoren, hvor udgangspunktet ikke alene er de offentlige systemers problemløsningsevne, men i lige så høj grad er den enkelte borgers potentialer for løsninger, der aktiveres. 

Den tilgang spiller i øvrigt sammen med overordnede forvaltningspolitiske udviklinger, hvor man ønsker at få borgerne til at gå fra en forbrugerorienteret til en medproducerende rolle som en reaktion på eller som supplement til New Public Management (NPM). Her er tale om en bevægelse mod New Public Governance (NPG), hvor fokus på integrerede og koordinerede indsatser samt samskabelse med borgere og netværk er kommet højt på dagsordenen.

Den bevægelse står i modsætning til det NPM paradigme, der præger den offentlige sektor i dag. Dette paradigme har langt fra været hensigtsmæssigt i forhold til at understøtte helhedsorientering, men har i stedet bidraget til siloopdeling, bl.a. som følge af målstyring og fokus på specialisering.

Aktuelle målsætninger
Der er to centrale målsætninger i regeringens aktuelle udspil til en sammenhængsreform:

• Beskæftigelsen blandt borgere med komplekse og sammensatte udfordringer skal stige år for år frem mod 2022.
• Andelen af borgere med komplekse og sammensatte problemer, der oplever sammen­hængende forløb, skal stige år for år frem mod 2022.

Hvis det skal lykkes at indfri de to målsætninger, er det nødvendigt at styrke vores forståelse af mulighederne og barriererne i den offentlige sektors praksis. Det er nødvendigt at finde nye måder at styrke den kommunale praksis' håndtering af gruppen af udsatte borgere. Gennem vores aktuelle LISES projekt (se faktaboks nedenfor) er det blevet tydeligt, at der er brug for at tænke bredere i bestræbelsen på at kvalificere indsatsen over for og sammen med de udsatte borgere på beskæftigelsesområdet. Der er brug for at have blik for både det politiske og styringsmæssige (nationalt og lokalt). Og der er brug for at skabe fælles målsætninger og gensidig forståelse på tværs af sektorer og organisatoriske skel.

Som illustreret ovenfor med rehabilitereringsteamenes udfordringer er der brug for viden, der ikke alene fokuserer på at finde virkningsfulde indsatser. Der er også brug for kritiske spørgsmål, der alene kan stilles og høres, hvis de bunder i en indgående forståelse af eksisterende praksis. Det er vores position, at en sådan viden og kritik, der ikke blot påpeger fejl, men som indgår i en dialog om forbedring (reparativ kritik) har potentialet til at opdyrke refleksion og nytænkning i den beskæftigelsespolitiske praksis.

Sidst men ikke mindst er der brug for at tage fagligheden i frontlinjen alvorligt. Det er nemlig i mødet med denne medarbejder, at borgerens oplevelse af mening og sammenhæng – eller mangel på samme – skabes.